Les nouvelles zones d’observation archéologique et l’archéologie préventive au Luxembourg

 

Les nouvelles zones d’observation archéologique et l’archéologie préventive au Luxembourg.

 

En février 2023, le ministère de la Culture a entamé la procédure d’adoption de la « carte d’observation archéologique » pour tout le pays, laquelle est passée relativement sous les radars. L’enquête publique afférente est d’ores et déjà terminée et a été organisée dans un certain anonymat voire dans une certaine indifférence. Les contraintes qu’elle implique pour le secteur de l’immobilier (limitations aux droits du propriétaire, contraintes en termes d’organisation et planning du chantier), ne sont pas pourtant pas négligeables.

Analyse.

 

1. L’établissement des cartes archéologiques

 

1.1. Contenu des cartes

 

Selon l’article 3 de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, « L’Institut national de recherches archéologiques (ci-après « INRA ») établit et tient à jour un inventaire du patrimoine archéologique recensant les éléments du patrimoine archéologique.

L’inventaire du patrimoine archéologique comprend une partie écrite sous forme de base de données et une partie graphique comprenant des données géoréférencées, dénommée carte archéologique. 

(…)

 

La carte archéologique peut, sur demande à adresser à l’Institut national de recherches archéologiques, être consultée par toute personne présentant un intérêt suffisant. »

 

L’article 4 de la loi précitée dispose que « Sur base de l’inventaire du patrimoine archéologique et des informations et données complémentaires d’administrations étatiques ou communales ayant dans leurs attributions l’utilisation, l’occupation, l’étude ou la protection du sol ou sous-sol ou étant en charge de travaux d’excavation et d’aménagement, l’Institut national de recherches archéologiques établit et tient à jour une carte de la zone d’observation archéologique. »

Ne font pas partie de la zone d’observation archéologique :

1°	les sites archéologiques classés comme « patrimoine culturel national » conformément à l’article 19 ;
2°	les sites archéologiques entièrement détruits suite à des fouilles archéologiques ;
3°	les terrains déjà aménagés au point où plus aucun élément du patrimoine ne peut être sauvegardé.

L’article 4, 3) retient encore que la zone d’observation archéologique « comprend une sous-zone ». Cette sous-zone est soumise à un régime juridique moins strict que la zone de base, sous certaines réserves néanmoins (cfr infra).

 

Concrètement, l’on peut s’apercevoir que la quasi-totalité du territoire du Grand-Duché de Luxembourg est couvert soit par la zone d’observation archéologique, soit par la sous-zone, de sorte que la quasi-totalité des terrains constructibles ou non constructibles risquent d’être soumis aux exigences de la loi.

 

Les cartes archéologiques projetées peuvent être consultées via le lien suivant : https://enquetes.public.lu/fr/enquetes/1700/1700.html

 

1.2. Procédure d’adoption

 

Les paragraphes (4) et (5) de l’article 4 de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel mettent en place une procédure d’enquête publique pour le moins sommaire, avant l’adoption des cartes archéologiques :

 

« Le projet de délimitation de la zone d’observation archéologique et les documents y relatifs font l’objet d’une publication sur un support électronique installé à cet effet et accessible au public, par le biais duquel le public peut en prendre connaissance. Dans les trois jours de la publication précitée, le ministre fait publier un avis de cette publication dans au moins deux journaux quotidiens publiés au Grand-Duché de Luxembourg.

 

À dater du jour de la publication de l’avis précité dans les journaux, tous les intéressés peuvent émettre leurs contributions pendant un délai de trente jours par le biais d’un assistant électronique installé à cet effet ou par lettre recommandée au ministre. Seules sont prises en compte les contributions des intéressés qui s’appuient sur des éléments historiques ou scientifiques permettant d’exclure toute potentialité archéologique sur une ou plusieurs parties du projet de délimitation de la zone d’observation archéologique. ».

 

Nous notons que – heureusement – le législateur n’a pas retenu que les « contributions » devraient être adressées dans le délai de trente jours, sous peine de forclusion. Une telle indication aurait privé les personnes n’ayant pu, par la force des choses, réclamer en temps utile, de la possibilité d’introduire ultérieurement un recours devant les juridictions administratives, ce qui nous aurait semblé tout à fait injuste compte tenu de la faible publicité prévue pour la tenue de l’enquête publique.

 

En d’autres termes, même si vous n’avez pas participé durant l’enquête publique pour contester le zonage retenu pour une ou plusieurs parcelles données, il vous serait toujours possible de solliciter l’annulation de la carte archéologique. Encore faut-il trouver les arguments factuels et juridiques pertinents, évidemment.

 

La loi ne prévoit pas le sort réservé aux « contributions ». Il n’est pas prévu que le ministre de la Culture doive y répondre, ni même de quelle manière les « contributions » sont analysées et par qui.

 

Enfin, nous estimons qu’il est douteux de prévoir d’emblée dans un texte législatif, quelles « contributions » pourraient être admises et lesquelles non. A notre avis, tout argument factuel ou légal devrait être pris en considération par le ministère de la Culture, sous peine de vider complètement de leurs objectifs, les « contributions ».

 

Après la tenue de l’enquête publique, la zone d’observation archéologique est délimitée et arrêtée par voie de règlement grand-ducal.

 

Elle est sensée faire partie intégrante en tant que zone superposée de tout plan ou projet ayant pour objet un aménagement du territoire (POS, PDS), un aménagement communal ou un aménagement urbain (PAP, PAG).

 

Il faudra donc que les urbanistes veillent à intégrer les cartes archéologiques dans leurs planifications.

 

 

2. Effets juridiques

2.1. Principes et dispenses

 

La loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel prévoit que, dans un certain nombre d’hypothèses qui diffèrent selon qu’un terrain soit classé dans la zone d’observation archéologique ou dans sa sous-zone, les projets de « construction, démolition ou de remblai et déblai », sont soumis à une « évaluation de leurs incidences sur le patrimoine archéologique » auprès du ministre ayant la Culture dans ses attributions.

 

De manière générale, tous les projets sont soumis à évaluation, sauf ceux qui en sont dispensés dans les cas suivants :

 

Dans la zone d’observation archéologique sont dispensés de l’évaluation de leurs incidences sur le patrimoine archéologique :

 

 

1° les projets de travaux de construction, de démolition ou de remblai et de déblai exécutant un plan d’aménagement particulier « quartier existant » qui présentent une superficie au sol inférieure à 100 mètres carrés et une profondeur inférieure à 0,25 mètre ;

2°	les travaux d’infrastructure urgents.

 

 

Dans la sous-zone de la zone d’observation archéologique, sont dispensés de l’évaluation de leurs incidences sur le patrimoine archéologique :

 

1°	les projets de travaux de construction, de démolition ou de remblai et de déblai exécutant un plan d’aménagement particulier « quartier existant » qui présentent une emprise au sol inférieure à 0,3 hectare et une profondeur inférieure à 0,25 mètre ;
2°	les projets de travaux de construction, de démolition ou de remblai et de déblai exécutant un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » qui couvre une surface inférieure à 1 hectare ;
3°	les travaux d’assainissement de la voirie existante.

 

2.2. Travaux et chantiers concernés

 

Selon l’article 4 (1), 2^ème alinéa de la loi précitée, tous les travaux de construction, de démolition ou de remblai et de déblai soumis à autorisation de construire ou de démolir planifiés sur un terrain situé dans la zone d’observation archéologique (ou dans sa sous-zone qui en fait partie intégrante) doivent être soumis par le maître d’ouvrage au ministre à des fins d’évaluation des incidences de ces travaux sur le patrimoine archéologique au plus tard au moment de l’introduction de la demande de l’autorisation de construire ou de démolir, sauf les dispenses de recours à cette évaluation prévues par la loi (voir infra).

 

Concrètement, tant que les cartes des zones archéologiques n’ont pas été déclarées obligatoires, la loi ne saurait produire des effets juridiques sur le plan des prédites obligations. Sont ainsi concernés tous les projets de construction, démolition, remblai et déblai pour lesquels la demande d’autorisation serait introduite auprès du bourgmestre (a priori, le Législateur vise la compétence communale et non celle d’autres administrations) postérieurement à l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal déclarant obligatoire les cartes archéologiques.

 

L’on peut s’interroger si les travaux de transformation voire les changements d’affectation de constructions existantes sont soumis ou non à l’obligation de soumettre le dossier pour évaluation des incidences au ministre de la Culture. Cette question mériterait une analyse approfondie. D’un côté, la ratio legis de la loi ne saurait être ignorée (l’on vise principalement les interventions dans le sous-sol qui peuvent avoir des incidences sur des éléments archéologiques). D’un autre, la limite entre les travaux de « démolition/reconstruction » et les travaux de transformation n’est pas toujours évidente à circonscrire. Pour les simples changements d’affectation n’impliquant pas de travaux de démolition ou de transformation majeurs, il nous semble qu’ils ne sont pas concernés par les obligations légales précitées.

 

Il y a toutefois sur ces questions un enjeu relativement important, étant précisé que l’obligation de soumettre le dossier au ministre de la Culture implique, en cas de méconnaissance, une sanction pénale.

 

2.3. Sanctions pénales

 

L’article 117 de la loi précitée retient que « Sans préjudice des peines prévues par d’autres dispositions légales, est punie d’une amende de 500 à 1 000 000 euros :

1°        toute personne qui par infraction à l’article 4, paragraphe 1er, alinéa 2, planifie des travaux de construction, de démolition ou de remblai et de déblai sur un terrain situé dans la zone d’observation archéologique sans les soumettre au ministre à des fins d’évaluation au plus tard au moment de l’introduction de la demande de l’autorisation de construire ou de démolir ;

2°        toute personne qui par infraction à l’article 9, paragraphe 1er, alinéa 1er, effectue des opérations d’archéologie préventive sans agrément ministériel ;

3°        toute personne qui par infraction à l’article 11, alinéa 1er, procède à des recherches archéologiques de terrain sans autorisation ministérielle ; »

 

2.4. Explications de l’évaluation des incidences sur le patrimoine archéologique

 

L’article 5 de la loi explique le rôle du ministre de la Culture vis-à-vis de tous les travaux de construction, de démolition ou de remblai et de déblai lui soumis pour évaluation. Dans le délai lui imparti ci-après, le ministre prescrit, en fonction de la potentialité archéologique du terrain :

1) une opération de diagnostic archéologique sur des terrains ayant une haute potentialité archéologique. Cette prescription est motivée et délivrée dans un délai de trente jours ouvrés à compter de la réception du dossier complet de la demande d’évaluation ; ou

 

2) une opération de fouille d’archéologie préventive qui peut être prescrite soit à la suite d’une opération de diagnostic archéologique, soit directement à la suite d’une demande d’évaluation de terrain lorsque ces terrains contiennent des sites archéologiques connus. Cette prescription est motivée et délivrée dans un délai de trente jours ouvrés à compter de la réception du rapport final d’opération de diagnostic ou de la demande d’évaluation ;

 

3) une levée de contrainte archéologique sur des terrains ayant une faible potentialité archéologique.

 

En l’absence de prescriptions par le ministre dans les délais, il est réputé y avoir renoncé et le terrain bénéficie d’une levée de contrainte archéologique pour le projet en question.

 

En d’autres termes, une fois le projet de construction, démolition, remblai ou déblai soumis au ministre de la Culture, celui-ci peut soit imposer « un diagnostic archéologique » (et par la suite le cas échéant des fouilles archéologiques), soit imposer directement des « fouilles archéologiques », soit lever, explicitement ou implicitement (silence gardé pendant plus de 30 jours ouvrés à compter de la réception du dossier complet) les contraintes archéologiques pour un site donné.

 

3. Les mesures d’archéologie préventives

 

3.1. Le diagnostic archéologique

 

Il s’agit d’une « opération scientifique de terrain qui vise à détecter, délimiter ou évaluer des éléments du patrimoine archéologique non encore découverts ou mal connus et qui s’achève par la rédaction d’un rapport final d’opération de diagnostic ». Elle est effectuée par l’INRA ou par un « opérateur archéologique qui a été préalablement agréé » (article 9 de la loi précitée) et respecte le cahier des charges « sur les procédures scientifiques et techniques à respecter pour toutes les opérations d’archéologie préventive » (article 8 de la loi précitée).

 

3.2. Les fouilles préventives

 

Il s’agit d’une « opération scientifique de terrain qui vise à documenter, sauvegarder ou conserver par des recherches scientifiques des éléments du patrimoine archéologique et qui comprend les analyses scientifiques post-fouilles et la rédaction du rapport final de fouilles ». Elle est effectuée par l’INRA ou par un « opérateur archéologique qui a été préalablement agréé » (article 9 de la loi précitée) et respecte le cahier des charges « sur les procédures scientifiques et techniques à respecter pour toutes les opérations d’archéologie préventive » (article 8 de la loi précitée).

 

4. Incidences concrètes sur le chantier

 

Compte tenu des délais relativement longs et du retard sur le chantier que peut impliquer l’obligation de réaliser un diagnostic archéologique et par la suite le cas échéant de fouilles archéologiques préventives (il faut surtout trouver un « opérateur archéologique agréé » disponible !), l’article 6 de la loi précitée prévoit un mécanisme de suspension des délais contractuels et des délais administratifs (péremption des autorisations de construire) :  

 

« En cas de prescription d’opérations d’archéologie préventive, les délais contractuels dans le cadre de travaux de construction, de démolition ou de remblai et de déblai soumis à autorisation de construire ou de démolir sur le terrain concerné sont suspendus à partir de la réception par le maître d’ouvrage de la prescription ministérielle et pendant toute la durée de réalisation des opérations d’archéologie préventive. Il en est de même des délais contenus dans les autorisations individuelles délivrées pour le terrain concerné. ».

 

La suspension des délais vise en principe, tous contrats, qu’il s’agisse de l’entrepreneur principal ou des sous-traitants, voire des sous-traitants des sous-traitants. Un renvoi aux dispositions de la loi dans vos contrats pourrait éviter des malentendus.

 

« Le début d’une opération d’archéologie préventive sur le terrain est déterminé par le maître d’ouvrage et l’opérateur archéologique. La durée de réalisation d’une opération d’archéologie préventive ne peut excéder six mois à compter de la date de début de l’opération d’archéologie préventive, hormis les congés collectifs d’hiver et d’été et des périodes d’intempéries. Sont considérés comme intempéries, la pluie, le froid, la neige, le gel, le dégel et la chaleur exceptionnelle à condition que l’effet direct et immédiat des intempéries rende l’accomplissement de l’opération d’archéologie sur le terrain impossible ou dangereux, eu égard soit à la santé ou à la sécurité des salariés de l’opérateur archéologique, soit à la nature ou à la technique des travaux à exécuter. L’arrêt de l’opération d’archéologie pour cause d’intempérie et la reprise de celle-ci sont décidés par l’Institut national de recherches archéologiques.

 

La durée de réalisation d’une opération d’archéologie préventive peut être prolongée d’un commun accord entre l’Institut national de recherches archéologiques et le maître d’ouvrage et ce au regard des résultats scientifiques des opérations d’archéologie préventive ou d’autres données scientifiques existantes. ».

 

Autrement dit, en cas de prescription d’un diagnostic archéologique puis de fouilles préventives, le chantier peut accumuler déjà un retard d’un an sur le planning prévisionnel. Il faut donc intégrer ces aléas dans les planifications.

 

La loi précitée retient en outre qu’ « En cas de découverte exceptionnelle d’éléments faisant partie du patrimoine archéologique pendant une opération de fouilles archéologiques, sur avis de la commission pour le patrimoine culturel instituée à l’article 109, ci-après « commission », le ministre peut prolonger la durée de réalisation de l’opération des fouilles archéologiques sans pour autant faire dépasser la durée totale de l’opération de fouilles archéologiques de cinq ans. Par découverte exceptionnelle d’éléments faisant partie du patrimoine archéologique, il y a lieu d’entendre des éléments archéologiques qui :

 

1°	soit représentent des vestiges exceptionnellement bien conservés ;
2°	soit révèlent d’un caractère de rareté par rapport à la fréquence de découverte de ce genre d’éléments faisant partie du patrimoine archéologique ;
3°	soit sont d’une complexité inhabituelle ou d’une abondance extraordinairement nombreuse ;
4°	soit sont extraordinairement difficiles à fouiller et documenter lors d’une fouille archéologique et nécessitent la mise en place de moyens techniques spéciaux. ».

Le propriétaire du terrain sur lequel la découverte exceptionnelle d’éléments faisant partie du patrimoine archéologique est effectuée a droit au paiement d’une indemnité destinée à compenser le dommage qui peut lui être occasionné par le retard dans les travaux causés par la décision du ministre de prolonger la durée de réalisation des opérations de fouilles archéologiques. La demande d’indemnité est adressée au ministre. À défaut d’accord sur le montant de l’indemnité, celle-ci est fixée par les tribunaux de l’ordre judiciaire. Le droit de demander une indemnisation représentative du préjudice devant les tribunaux de l’ordre judiciaire se prescrit cinq ans après l’achèvement des opérations de fouilles archéologiques correspondant à la date du rapport final de fouilles.

 

Dès l’achèvement des opérations d’archéologie préventive et au plus tard à l’expiration des délais précités, le terrain bénéficie d’une levée de contrainte archéologique pour le projet en question.

 

5. Conclusions

 

Les acteurs de l’immobilier devront être particulièrement vigilants ces prochains mois. En effet, la future entrée en vigueur des cartes des zones archéologiques après leur publication par voie de règlement grand-ducal entrainera l’application immédiate des dispositions de la loi du 25 février 2022 imposant de soumettre au ministre de la Culture les dossiers de demande d’autorisations relatives à des travaux de construction, démolition, remblai ou déblai au plus tard au jour de leur introduction auprès des autorités compétentes (le bourgmestre en principe), afin qu’il (le ministre de la Culture) puisse imposer des mesures d’archéologie préventive, au cas par cas.

 

Cette exigence étant formulée sous couvert d’une sanction pénale, les conséquences d’un non-respect des nouvelles exigences légales seraient bien évidemment sensibles pour les personnes potentiellement concernées (Maître d’ouvrage, promoteur, architecte, entreprise de construction,…).

 

Il conviendra également de prévoir et d’encadrer les insécurités de planification des chantiers compte tenu des risques de devoir réaliser des mesures d’archéologies préventives. Nous recommandons vivement d’intégrer d’ores et déjà dans vos contrats (VEFA, contrats de construction, contrats avec les sous-traitants, contrats de marchés publics, etc.) des clauses contractuelles renvoyant aux dispositions pertinentes de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, pour justifier des suspensions des délais contractuels avec toutes les conséquences envisageables (révision des prix, échange des informations entre cocontractants, etc.).

 

 

Me Sébastien COUVREUR

Avocat à la Cour