L'autonomie communale, un principe en voie de disparition ?

Autorité de tutelle en matière de PAG et PAP : Quels pouvoirs ?

En matière de plans d'aménagement communaux, que ce soit dans le cadre d'un plan d'aménagement général (PAG) ou d'un plan d'aménagement particulier (PAP), la procédure, instituée depuis la loi du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et autres agglomérations importantes, a toujours impliqué l'intervention du ministre de l'Intérieur, en tant qu'autorité de tutelle.

Les différentes législations respectives ont ainsi attribué au ministre de l'Intérieur un pouvoir de tutelle d'approbation. Il lui appartient dans ce cadre, d'approuver ou de ne pas approuver les délibérations du conseil communal portant adoption des plans d'aménagement communaux.

S'est rapidement posée la question fondamentale de l'étendue des pouvoirs du ministre de l'Intérieur, statuant en tant qu'autorité de tutelle dans le cadre des plans d'aménagement communaux. Cette question est d'un intérêt majeur. Son pouvoir se limite-t-il à approuver ou à refuser d'approuver, ou peut-il modifier un plan d'aménagement communal avant de l'approuver ? Peut-il le faire s'il fait droit à une réclamation ? Peut-il le faire s'il estime devoir rectifier un plan sur un point précis ? Pourrait-il le "mettre en conformité" vis à vis de l'intérêt général, ou plutôt de ce que ce dernier estime être l'intérêt général ?


Les limites du pouvoir du ministre de l'Intérieur statuant dans le cadre de la tutelle d'approbation sont bien délimitées par la jurisprudence.

La jurisprudence constante des juridictions administratives considère ainsi que "l'autorité communale exerce ses compétences sous l'approbation du ministre de l'Intérieur (ce qui signifie qu') il appartient à celui-ci, en tant qu'autorité de tutelle, de veiller à ce que les décisions de l'autorité communale ne violent aucune règle de droit et ne heurtent pas l'intérêt général. Le droit d'approuver la décision du conseil communal a comme corollaire celui de ne pas approuver cette décision. Cette approbation implique nécessairement l'examen du dossier et comporte l'appréciation du ministre sur la régularité de la procédure et des propositions du conseil communal, ainsi que sur les modifications de la partie graphique et écrite des plans.".

Ceci étant, il était considéré que "la tutelle n'autorise pas, en principe, l'autorité supérieure à s'immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celles des agents du service. Ce principe découle de la nature même  de la tutelle qui est une action exercée par un pouvoir sur un autre pouvoir, non pas en vue de se substituer à lui, mais dans le seul but de le maintenir dans les limites de la légalité et d'assurer la conformité de son action avec les exigences de l'intérêt général.".

Traditionnellement, en application du principe constitutionnel de l’autonomie communale, et de la Charte européenne de l’autonomie communale, il est admis qu’en matière d’urbanisme, la commune bénéficie d’un droit d’appréciation très étendu.

Ainsi, l'approbation par l'autorité de tutelle doit, en principe, être pure et simple, celle-ci ne pouvant rien ajouter ni rien retrancher à la décision qui lui est soumise. La seule alternative est de dire oui ou non, sans préjudice de la possibilité d'approbation partielle.

La jurisprudence semblait donc consacrer la thèse suivant laquelle le ministre de l’Intérieur, dans le cadre de son pouvoir d’approbation des plans d’aménagement communaux, ne pouvait que les approuver ou refuser de les approuver, partiellement ou totalement. A supposé que le ministre se soit vu adresser des réclamations et dans l’hypothèse où il les considèrerait comme fondées, ce dernier n’aurait d’autre choix que de refuser son approbation, partiellement ou totalement.

C’était sans compter sur les développements jurisprudentiels récents.

A côté du pouvoir de tutelle d’approbation attribué au ministre de l’Intérieur en matière de plans d’aménagement général (PAG) ainsi qu’en matière de plans d’aménagement particulier (PAP), la loi modifiée du 19 juillet 2004 confère au ministre le pouvoir de statuer sur les réclamations portées devant lui.

Suivant un arrêt récent de la Cour administrative (arrêt n° 33257C du 6 février 2014), cette compétence distincte attribuée au ministre de l’Intérieur, consacrerait dans son chef « un pouvoir de tutelle spéciale qui lui permet de substituer à la décision communale contrôlée une décision nouvelle ».

Ainsi, la Cour a estimé que le ministre de l’Intérieur dispose d’une compétence double, la tutelle d’approbation d’une part, au titre de laquelle le ministre contrôle globalement la procédure menée suivant sa légalité et sa conformité à l’intérêt général et d’autre part un pouvoir de tutelle spéciale, au titre duquel le ministre est appelé à vider à un dernier niveau non contentieux des réclamations portées devant lui et le cas échéant, s’il les déclare fondées, à modifier le projet d’aménagement porté devant lui.

La question de la compatibilité de ce pouvoir de tutelle spéciale en matière de plans d’aménagement avec la Constitution et le principe de l’autonomie locale fut posée par la Cour administrative à la Cour constitutionnelle, via question préjudicielle.

La Cour constitutionnelle vient d’y répondre, par un arrêt du 20 juin 2014, en consacrant ainsi la constitutionnalité d’un tel « pouvoir de réformation » dans le cadre de l’adoption et de l’approbation des plans d’aménagement communaux.

Le principe de l’autonomie communale, fortement mis à mal ces dernières années, notamment via les plans directeurs sectoriels, vient dès lors de subir une nouvelle atteinte.

Pour plus d'informations :

L'arrêt de la Cour administrative du 6 février 2014

L'arrêt de la Cour constitutionnelle du 20 juin 2014

Par Me Sébastien COUVREUR

Avocat à la Cour