Une énième modification de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain dans les cartons de la Chambre des Députés.

 

 Une énième modification de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain dans les cartons de la Chambre des Députés 

 

Oubliée l’idée du fameux « baulandvertrag » (contrat d’aménagement en français), que le Législateur voulait instaurer en vue d’ « accélérer la viabilisation des terrains à bâtir ainsi que la construction concrète de logements par la mise en place de dates butoirs pour les travaux », désormais, d’autres mécanismes sont envisagés pour contraindre les propriétaires fonciers à « mobiliser » leurs terrains.

 

 

Le projet de modification de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain déposé à la chambre des députés en date du 18 avril 2017, sous le numéro 7139[1], a été modifié par amendements gouvernementaux en date du 28 octobre 2022. Elections législatives de 2023 oblige, le Gouvernement veut se montrer actif sur le plan de la « crise du logement » au Grand-Duché de Luxembourg. Quitte à reprendre de vieilles recettes, qui n’ont jamais vraiment fait leurs preuves, en soupoudrant celles-ci de quelques ingrédients supplémentaires.

 

 

Selon l’exposé des motifs du projet de loi n° 7139, celui-ci a pour objectif est « d’améliorer l’efficacité des mesures d’exécution d’un plan d’aménagement approuvé en vue d’accélérer sa concrétisation : à savoir la viabilisation de terrains constructibles. Il importe dans ce contexte de proposer aux communes un ensemble de mesures d’exécution praticables et opérationnelles. ».

 

 

Il vise également à « améliorer certaines procédures existantes (remembrement urbain) et à supprimer certaines mesures d’exécution (zones de développement et zones à restructures) jugées peu efficaces. » Il visait à introduire une nouvelle mesure pour accélérer la viabilisation des terrains constructibles : le contrat d’aménagement dit « Baulaudvertrag ». Cette mesure est désormais remplacée par un mécanisme de servitudes, tel qu’expliqué ci-après.

 

 

En l’état actuel du texte en gestation, les modifications majeures vis-à-vis du régime actuel seraient les suivantes :

 

 

I.                   Instauration d’une procédure allégée pour les modifications ponctuelles du plan d’aménagement général

 

 

La loi en projet met en place une procédure allégée dite accélérée pour la modification « ponctuelle » d’un PAG alors qu’actuellement, la procédure dite « normale » de modification du plan d’aménagement général est prévue aux articles 10 à 18 de la loi précitée du 19 juillet 2004.

 

Cette nouvelle procédure est prescrite par l’article 8 du projet sous examen.

 

 

Celui-ci prévoit en substance :

 

 

a)      La faculté d’entamer la procédure « allégée » de modification d’un PAG appartiendrait désormais au collège échevinal, selon la procédure qui serait précisée par un nouvel article 18bis ;

 

 

b)     La définition de modification ponctuelle d’un PAG – telle que retenue – délimite de façon relativement floue ce qui doit ou non être considéré comme une modification ponctuelle :

 

alinéa 3 « sont considérées comme ponctuelles, les modifications qui ont pour objet l’adaptation du plan d’aménagement général sur un ou plusieurs fonds précis sans mettre en cause la structure générale ou les orientations du plan d’aménagement général initial » ;

 

alinéa 4 « ne sont pas considérées comme ponctuelles, les modifications qui ont pour objet de modifier la délimitation de la zone verte, telle que prévue à l’article 5 de la loi du 17 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ainsi que celles qui ont pour objet de modifier substantiellement le mode et le degré d’utilisation du sol, et qui sont susceptibles de contrevenir aux objectifs énoncés à l’article 2 et à l’article 1er de la loi modifiée du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire ainsi qu’aux plans déclarés obligatoires en vertu de cette loi. ».

 

 

Ainsi, les modifications des limites de la zone verte serait d’office exclues de la procédure simplifiée. Nous estimons que cela est regrettable, dans la mesure où des modifications de la zone verte n’engendrent pas nécessairement des changements majeurs au niveau du PAG et ne remettent certainement pas en cause la structure générale ou les orientations d’un PAG. Par exemple, l’augmentation en profondeur de la zone constructible sur quelques dizaines de mètres, en vue d’intégrer des jardins en zone de jardin (JAR), laquelle n’est pas une zone constructible, mais qui est une zone située hors de la zone verte.

 

 

Quant aux autres motifs d’exclusion d’office, visant les « modifications substantielles » du mode et du degré d’utilisation du sol, qui sont « susceptibles de contrevenir aux objectifs de l’aménagement du territoire et des PDS et POS, il faut dire que ceux-ci sont particulièrement flous.

 

 

La possibilité d’avoir recours à la procédure accélérée pour les modifications ponctuelles du PAG présentera donc certaines insécurités juridiques et le choix de la procédure retenue pourrait faire l’objet d’un certain contentieux.

 

 

La mise en œuvre de la procédure allégée est détaillée par l’article 18 bis dudit projet de loi :

 

 

1)      Le collège des bourgmestre et échevins délibère sur la conformité du projet de modification ponctuelle (avec l’étude préparatoire, la fiche de présentation, ainsi que le cas échéant, le rapport sur les incidences environnementales élaboré conformément à la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement) ;

 

 

2)      Dans un délai de 15 jours après cette délibération, le projet de modification ponctuelle est déposé pendant 30 jours à la maison communale et publié sur le site de la commune. Le dépôt est publié par voie d’affiches apposées dans la commune de manière usuelle. Endéans les 3 premiers jours de la publication du dépôt par voie d’affiches, le dépôt est encore publié dans quatre quotidiens imprimés au Luxembourg.

 

 

3)      Dans un délai de 30 jours à compter de la publication du dépôt du projet de modification ponctuelle dans les quatre quotidiens, les personnes intéressées sont tenues de présenter leurs observations et objections auprès du collège des bourgmestre et échevins, sous peine de forclusion.

En cas de réclamation écrites présentées dans le délai, les réclamants sont invités à présenter leurs observations dans le cadre de la réunion d’aplanissement des différends.

 

 

4)      Dans le même délai de 15 jours tel que fixé au point 2) le dossier est transmis au ministre par lettre recommandée ou par porteur avis de réception.

-          Si dans le délai de 30 jours de la réception du dossier, le ministre constate et informe le collège des bourgmestre et échevins que le projet de modification est conforme alors le conseil communal peut procéder à la procédure d’adoption telle que prévue aux points suivants. Il en est de même en cas d’absence de réponse ministérielle après l’expiration du délai précité.

 

-          Si toutefois, dans le délai de 30 jours susmentionné, le ministre constate la non-conformité du projet de modification, ce dernier doit le transmettre à la commission d’aménagement qui doit émettre un avis, conformément à l’article 11, alinéa 2, et en informer le collège des bourgmestre et échevins dans le délai précité de 30 jours. Dans ce cas, la procédure est continuée suivant les dispositions prévues aux articles 11, alinéa 3 et 4 et celles prévues aux articles 14 à 18. Toutefois dans cette dernière hypothèse, le conseil communal peut décider de clôturer le dossier du projet de modification ponctuelle.

 

 

 

5)      Le projet de modification ponctuelle est soumis par le collège des bourgmestre et échevins, le cas échéant avec les objections présentées et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au vote du conseil communal au plus tard après un délai de deux mois à compter de l’écoulement du délai de 30 jours de la consultation publique prévue au point 3).

Le conseil communal adopte le projet dans sa forme originale ou en y apportant des modifications ponctuelles, répondant en toute ou en partie aux observations présentées.

 

 

6)      Dans les 8 jours qui suivent le vote du conseil communal, sa décision est affichée dans la commune pendant 15 jours et notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes concernées. Dans les 15 jours suivant l’affichage, le dossier est transmis au ministre pour approbation et qui doit prendre sa décision dans un délai de 2 mois à compter de la réception du dossier. Les réclamations contre le vote du conseil communal doivent être introduites par les personnes ayant réclamé par-devant le collège des bourgmestre et échevins et dans le délai de 15 jours, sous peine de forclusion. Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal doivent être adressées au ministre dans les 15 jours de l’affichage.

 

 

7)      Le ministre statue sur les réclamations en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet de modification ponctuelle du PAG.

 

 

En définitive, la procédure allégée diffère de la procédure traditionnelle sur les points suivants :

 

-          C’est le collège des bourgmestre et échevins et non le conseil communal qui engage la procédure ;

-          La Commission d’aménagement n’intervient plus, ni pour émettre son avis par rapport au projet de modification ponctuelle, ni pour émettre sur avis sur les réclamations portées devant le ministre de l’Intérieur ;

-          Le conseil communal n’est plus appelé à émettre son avis sur les réclamations formulées devant le ministre de l’Intérieur.

 

II.                L’introduction de servitudes « spéciales »

 

 

A l’origine du dépôt du projet de loi n°7139 ne prévoyait pas de servitudes dites spéciales.

 

 

Il faudra attendre les amendements gouvernementaux du 8 décembre 2020 pour voir apparaitre les notions de « servitudes déterminant des créneaux temporaires de viabilisation et de construction de logements » et de « servitude déterminant un créneau temporaire de viabilisation ».

 

Ce type de servitudes, contrairement aux servitudes d’urbanisme classique, vient encadrer un comportement positif obligatoire à la charge des particuliers, en l’occurrence une obligation de viabilisation respectivement de construction de logement. Les amendements gouvernementaux font la distinction entre les « servitudes in non faciendo » et les « servitudes in faciendo ».

 

Après l’avis du Conseil d’Etat et des amendements gouvernementaux et de la commission les articles 9bis, 9ter, 9quater, 9quinquies et 9sexies sont intégrés dans le projet de loi.

 

 

L’article 9bis pose le principe des servitudes susmentionnées : « (1) Le plan d’aménagement général désigne, conformément aux articles 9ter et 9quater, des servitudes comportant des créneaux temporaires de viabilisation et de construction de logements. Ces servitudes ont pour effet de limiter le mode et le degré d’utilisation du sol dans le temps. (2) Un règlement grand-ducal précise le contenu des servitudes prévues au présent article. ».

 

 

Ce sont des nouveautés majeures qui convient de souligner.

 

 

-          Concernant la servitude déterminant un créneau temporaire de viabilisation

 

Cette servitude est régie par l’article 9ter du projet de loi :

 

 

« (1) Tout plan d’aménagement général qui a pour objet le classement d’un fonds classé d’une zone autre qu’une zone d’habitation ou zone mixte en zone d’habitation ou zone mixte soumis à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » produit des effets limités dans le temps dont la durée est renseignée dans une servitude déterminant un créneau temporaire de viabilisation. L’alinéa 1er s’applique également aux fonds sis en zone d’habitation ou en zone mixte, soumis à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », pour lesquels la zone d’aménagement différé est levée par le plan d’aménagement général. Par dérogation aux alinéas 1er et 2, les effets du plan d’aménagement général continuent à s’appliquer si les travaux de viabilisation sont entamés de manière significative endéans le créneau temporaire de viabilisation.

 

 

(2) Peuvent également être couverts d’une servitude déterminant un créneau temporaire de viabilisation, les fonds sis en zone d’habitation ou en zone mixte et soumis à l’élaboration d’un plan d’aménagement « nouveau quartier », qui ne sont pas visés au paragraphe 1er. Pour pouvoir être couverts d’une telle servitude, l’urbanisation de ces fonds contribue soit à l’arrondissement soit à la densification du tissu urbain ou rural existant.

 

 

(3) La servitude déterminant un créneau temporaire de viabilisation définit la date butoir jusqu’à laquelle les travaux de viabilisation, conformément au projet d’exécution élaboré en vertu de l’article 35, doivent être entamés de manière significative pour que le plan d’aménagement général continue à produire ses effets sur les fonds concernés. Cette date ne peut pas générer un créneau temporaire de viabilisation qui dépasse six années à compter de la décision du conseil communal intervenue dans les conditions de l’article 10. Le créneau temporaire de viabilisation tient compte de l’envergure des travaux nécessaires à la viabilisation du site ainsi que des contraintes en matière de capacités des équipements collectifs et publics, de protection de l’environnement et du patrimoine, et des risques naturels susceptibles de se manifester sur le site concerné. Il peut être dérogé aux dispositions de l’alinéa 1er lorsque les contraintes précitées requièrent des créneaux temporaires de viabilisation plus importants.

 

 

(4) À défaut d’avoir entamé de manière significative les travaux prévus par le projet d’exécution avant l’écoulement de la date butoir précitée, le fonds visé au paragraphe 1er est reclassé, conformément aux dispositions de l’article 9quinquies, et retrouve le mode et le degré d’utilisation du sol, dont il disposait avant le vote du conseil communal prévu respectivement à l’article 14 ou à l’article 18bis, lors duquel le fonds a été couvert par cette servitude. À défaut d’avoir entamé de manière significative les travaux prévus par le projet d’exécution avant l’écoulement de la date butoir précitée, le fonds visé au paragraphe 2 est couvert, conformément aux dispositions de l’article 9quinquies, d’une zone d’aménagement différé tout en maintenant le mode et le degré d’utilisation du sol fixés par le plan d’aménagement général. ».

 

 

Cette servitude ne vise qu’une obligation d’entamer de manière significative des travaux.

 

 

Cette notion a largement été débattue en matière d’autorisation de bâtir dans la jurisprudence administrative : « le législateur n’a pas explicitement imposé, en cas de travaux de construction, de transformation ou de reconstruction, la nécessité de commencer les travaux d’édification de gros-œuvre, de sorte à avoir retenu une notion moins stricte, limitée à l’exigence d’un commencement de manière significative des travaux. Il en résulte que le critère de travaux entrepris est constitué par le premier acte d’exécution qui est posé sur le chantier, dans la mesure où ce travail matériel est conforme à l’implantation autorisée de la construction, à condition que les travaux entamés soient d’une importance suffisante et témoignent de l’intention réelle du bénéficiaire du permis de mettre celui-ci en œuvre et que lesdits travaux fassent l’objet du permis en question[2]. ».

 

 

-          Concernant la servitude déterminant un créneau temporaire de construction de logements

 

Cette dernière est organisée par l’article 9quater dans les termes suivants :

 

 

« (1) Tout plan d’aménagement général qui a pour objet le classement d’un fonds classé d’une zone autre qu’une zone d’habitation ou zone mixte en zone d’habitation ou zone mixte produit des effets limités dans le temps dont la durée est renseignée dans une servitude déterminant un créneau temporaire de construction de logements.

 

 

L’alinéa 1er s’applique également aux fonds sis en zone d’habitation ou en zone mixte pour lesquels la zone d’aménagement différé est levée par le plan d’aménagement général. Par dérogation aux alinéas 1er et 2, les effets du plan d’aménagement général continuent à s’appliquer si les travaux de gros œuvre des logements sont entamés de manière significative endéans le créneau temporaire de construction de logements. Sont considérés comme gros œuvre, l’ensemble des ouvrages qui composent l’ossature de la construction ainsi que sa stabilité à l’exception de la toiture.

 

 

(2) Peuvent également être couverts d’une servitude déterminant un créneau temporaire de construction de logements les fonds sis en zone d’habitation ou en zone mixte, qui ne sont pas visés au paragraphe 1er. Pour pouvoir être couverts d’une telle servitude, soit les fonds font l’objet d’une servitude déterminant un créneau temporaire de viabilisation soit leur urbanisation contribue à une densification du tissu urbain ou rural existant.

 

 

(3) La servitude déterminant un créneau temporaire de construction de logements définit la date butoir jusqu’à laquelle les travaux de gros œuvre des logements prévus sur les fonds concernés doivent être entamés de manière significative. Cette date ne peut pas générer un créneau temporaire de construction de logements qui dépasse quatre années à compter de la décision du conseil communal intervenue dans les conditions de l’article 10. Lorsque la servitude déterminant un créneau temporaire de construction de logements couvre des fonds soumis à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », ce créneau ne peut pas dépasser le créneau temporaire de viabilisation de plus de quatre ans. Le créneau temporaire de construction de logements tient compte de l’envergure des travaux ainsi que des contraintes en matière de capacités des équipements collectifs et publics, de protection de l’environnement et de patrimoine, et des risques naturels susceptibles de se manifester sur le site concerné. Il peut être dérogé aux dispositions de l’alinéa 2 lorsque les contraintes précitées requièrent des créneaux temporaires de construction de logements plus importants.

 

 

(4) À défaut d’avoir entamé les travaux de gros œuvre de manière significative avant l’écoulement de la date butoir visée au paragraphe 3, le fonds visé au paragraphe 1er est couvert, conformément aux dispositions de l’article 9quinquies, d’une zone d’aménagement différé tout en maintenant le mode et le degré du sol, prévus par le plan d’aménagement général. »

 

 

L’article 9sexies précise les fonds qui sont exemptés de ces servitudes.

 

 

Dans les grandes lignes, la procédure d’informations des autorités communales du début des travaux de viabilisation et de construction de logements est régie par l’article 9quinquies du projet de loi :

 

-          si les travaux de viabilisation ou de construction de logement n’ont pas été entamés de manière significative le jour de l’écoulement de la date butoir alors le bourgmestre, par lettre recommandée avec accusé de réception, en informe les propriétaires ou bénéficiaire(s) de l’autorisation au plus tard 15 jours après l’écoulement de la date butoir prévue par les articles 9ter et 9quater ;

 

 

-          dans le délai de 30 jours à compter de la réception de la notification, les propriétaires ou bénéficiaire(s) de l’autorisation pourra/ont formuler des observations auprès du bourgmestre par lettre recommandée avec accusé de réception ;

 

 

 

-          le bourgmestre statue sur les réclamations dans les 2 mois à compter de leur réception. S’il décide que les travaux précités n’ont pas été entamés de manière significative alors il transmet sa décision dans le délai de 15 jours au ministre de l’Intérieur et au ministre de l’Environnement en cas de modification de la délimitation de la zone verte.

 

 

La sanction du dépassement du délai vise donc, selon les cas, le reclassement des terrains concernés dans une zone d’aménagement différé caractérisée par une interdiction de construction, voire un reclassement des terrains concernées suivant le zonage en vigueur avant l’inscription des servitudes déterminant des créneaux temporaires de construction ou de viabilisation.

 

 

L’instauration de ces servitudes nouvelles, de manière obligatoire ou facultative suivant les cas, va certainement engendrer un contentieux important, et risque d’impliquer des insécurités de planification sérieuses pour tous les acteurs de l’immobilier.

 

 

Nous suivrons bien entendu l’évolution du projet de loi. Rendez-vous donc en 2023 après les élections…

 

 

Me Sébastien COUVREUR – avocat à la Cour.

Me Sarah BURLET – avocat au Barreau de Paris et au Barreau de Luxembourg.